雖債務各項指標，按照國際通行指標來衡量，風險總體可控，但地方政府負有償還責任的債務增長較快卻是事實，省市縣三級政府截至去年6月底，負有償還責任的債務規(guī)模為10.5萬億，相較于2010年增加3.8萬億，年均增長19.97%。

 

　　中央經(jīng)濟工作會議部署2014年經(jīng)濟工作時，防控債務風險為今年六大任務之一。去年年底全國財政工作會議上，也重申要加強債務管理，有效防控債務風險。財政工作會議還就PPP（Public-Private-Partnership）模式，召開專門會議。

 

　　何謂PPP模式？地方債風險何在？如何進一步防范債務風險？如何改進政府融資模式？就此，21世紀經(jīng)濟報道記者采訪了財政部財政科學研究所副所長王朝才。

 

　　缺乏宏觀制約機制

 

　　《21世紀》：現(xiàn)在地方債的主要風險點在哪里？

 

　　王朝才：風險點主要有兩方面。

 

　　一、針對地方政府借債，缺乏有效的宏觀制約措施。雖然之前提出要對官員進行債務審計，但債務審計缺乏具體指標，如沒有“誰的債務比較多”的判斷標準，也沒有“達到某項指標后，就不能借債”的標準。

 

　　這樣一來，即便審計署將全國債務摸清了，將來的債務規(guī)模仍然不好控制。現(xiàn)在是一級政府，一級財政，任何一級政府要發(fā)債，主動權掌握在自己手里，無需上級批準。總之，對于控制債務規(guī)模，現(xiàn)在缺乏硬性的“殺手锏”。

 

　　二、個別地方確實存在負債過多的問題。

 

　　《21世紀》：債務審計報告顯示，近幾年BT、信托等渠道的融資規(guī)模增長較快。您怎么看這種現(xiàn)象？

 

　　王朝才：當從金融機構貸款這種方式被限制住時，地方政府就逐漸開辟出其他道路，比如BT、信托等。

 

　　信托，相對于銀行貸款，屬于表外業(yè)務，不受監(jiān)管。而BT由于涉及到經(jīng)營權的讓渡，在現(xiàn)實操作中遇到不少矛盾。

 

　　我國正處在城鎮(zhèn)化建設過程中，大量基礎設施、配套建設等需要推進，如果僅靠預算內(nèi)資金，建設周期會非常漫長。隨著農(nóng)民進城，會逐漸帶來其他收入；就像經(jīng)營生意，需要先期投入，才有回報。地方政府通過舉債進行建設，在一定程度上是合理的。

 

　　現(xiàn)在舉債需求比較大，堵住一條路，地方政府會開辟另一條道。所以，有必要為地方政府舉債開個口子，比如市政債。

 

　　《21世紀》：債務報告指出，約有三分之一的債務承諾用土地出讓收入償還。這種對土地收入的依賴，是否蘊含風險？

 

　　王朝才：這個不好說。舉債融資，強調(diào)要有資產(chǎn)抵押，要可靠。地方政府用儲備土地作為抵押，是合理的。相比一些融資平臺，用諸如公共道路、公園等公益性資產(chǎn)做抵押，土地是相對優(yōu)質(zhì)的抵押物。

 

　　PPP或可實現(xiàn)“雙贏”

 

　　《21世紀》：2013年全國財政工作會議上，曾召開專門會議介紹推廣PPP模式。PPP是一種什么模式？

 

　　王朝才：所謂PPP，就是政府和社會資本合作模式。

 

　　舉例說明一下，比如現(xiàn)在地方政府想要開發(fā)一個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，把這個項目包給社會上一個公司。這個公司負責園區(qū)開發(fā)、基礎設施建設，并把相關功能配套做齊了。園區(qū)開發(fā)好后，整理出來的土地可以出讓，園區(qū)進行招商會有收入，園區(qū)內(nèi)的房屋等可以出售出租等也會有收入——地方政府可利用園區(qū)開發(fā)好后的收益，支付公司開發(fā)投入的資金以及事先約定的利潤率。

 

　　因為事先簽訂有合同，社會資本參與類似項目，會有盈利。對于地方政府而言，表現(xiàn)不出債務，也不需要投入太多資金，因為前期投入都是社會資本來運作。

 

　　這個機制能引入社會資本參與公共事業(yè)和基礎設施建設，政府可以利用社會資本相對成熟的機制。比如上述例子中，私人公司自有系統(tǒng)，招商配套等工作，相較于政府而言，會更得心應手，更高效。運作得好的話，會實現(xiàn)“雙贏”。

 

　　《21世紀》：聽說PPP運作起來也比較復雜，這里面有沒有風險？如果項目收益不足以覆蓋成本，該怎么辦？不少地方政府似乎不敢嘗試？

 

　　王朝才：PPP模式中，私人資本肯定會保證盈利，簽訂的合同里會有規(guī)定。假如園區(qū)收益不濟，可能需要用預算內(nèi)財政資金償還。

 

　　PPP這種模式，在不少地方都有實踐。從既有的例子來看，問題不大。因為園區(qū)開發(fā)后，地價上漲得很快，成本能覆蓋，沒有出現(xiàn)問題。

 

　　但也并不是完全沒有風險。另外，對于地方政府而言，確實需要事前算好賬；因為私人資本是盈利的，如果合同沒簽好的話，政府可能會虧本。

 

　　首推市政債和PPP

 

　　《21世紀》：有消息說兩會后，市政債有望放開。市政債是怎么樣一種融資方式？

 

　　王朝才：現(xiàn)在已經(jīng)有上海、廣東、浙江、深圳、江蘇、山東六省市在試行自主發(fā)債，他們發(fā)行的就是市政債。市政債就是地方政府發(fā)行的政府債券，不僅僅面向金融機構發(fā)行，還是面向社會的，對企業(yè)、個人都開放。

 

　　市政債的制約條件就是，僅限于發(fā)達地區(qū)，因為他們的信譽度較高，每年的財政收入較多，土地可以賣得高價，資產(chǎn)也更值錢，市場愿意買他們的賬。欠發(fā)達地區(qū)發(fā)行市政債則有點困難。

 

　　《21世紀》：現(xiàn)在政府融資有銀行貸款、BT、信托、城投債、PPP等方式，這些方式各有什么特點？

 

　　王朝才：這里面比較好的融資模式是城投債，城投債跟市政債是一個概念。

 

　　因為市政債是向全社會發(fā)行，意味著要向全社會公開相應的財務狀況。公眾還要了解資金動向，監(jiān)督投資效果等。缺點就是僅限于發(fā)達地區(qū)；欠發(fā)達地區(qū)要發(fā)債，其成本會比較高。

 

　　對于欠發(fā)達地區(qū)而言，最好的方式是PPP。

 

　　政府向銀行貸款，在各個國家都有，但會存在財政風險和金融風險交叉感染這個問題。另外，由于我國金融機構多是國有企業(yè)，政府也屬于公共部門，公共部門的責任意識沒有私人企業(yè)那么強。所以，銀行貸款沒有PPP這種機制好。

 

　　信托，屬于表外業(yè)務，政府與委托人私下簽訂合同，不受監(jiān)控，規(guī)模不好控制。

 

　　BT模式現(xiàn)在出現(xiàn)不少矛盾。因為BT是把經(jīng)營權讓給了私人，比如修條高速公路，將高速公路收費50年的權限讓渡給私人。國務院在節(jié)假日宣布高速公路不收費時，就遇到麻煩了。另外，不少公共設施建好后，比如市政道路，公益性逐漸增強，繼續(xù)收費的話，會影響整個城市的效率。

 

　　債務納入預算管理

 

　　《21世紀》：目前我國政府融資系統(tǒng)有什么問題？

 

　　王朝才：政府融資方面，我覺得有兩大問題。

 

　　一是，希望未來政府能夠直接去融資，不要再通過融資平臺。

 

　　市政債屬于直接融資。另外，還可以探討，是否能利用政府的信用，直接去銀行貸款；因為政府可以提供土地、國有企業(yè)的股份等資產(chǎn)作為抵押。

 

　　近年融資平臺的興起，形成了一批平臺企業(yè)管理者，他們拿著高薪，平臺企業(yè)的財務并不怎么規(guī)范，但各項成本開支都很大。

 

　　如果統(tǒng)一起來進行貸款，方便統(tǒng)籌規(guī)劃。因為各個部門都要花錢，各個領域都有需求，現(xiàn)在分散的各個融資平臺公司，因為屬于企業(yè)，相對獨立運作，每個平臺都急于擴張，容易造成債務的膨脹。

 

　　這要求政府有宏觀規(guī)劃，分清輕重緩急，由于資金有限，有些部門不宜繼續(xù)投入資金。不同的平臺，分頭行動，重點不突出。

 

　　二是，比較缺乏符合實際的評價體系，也就是十八屆三中全會中提出要建立債務的預警機制。比如有一系列的指標來反映，地方債務規(guī)模究竟有多大，紅線在哪里。這個預警機制，國內(nèi)正在研究，但不成熟。

 

　　國際上有一些標準，但這些標準不一定符合我國的實際。最大的一個區(qū)別，比如中國政府能夠賣地，而國外土地是私有的。不同國家政府掌握的資源不同，對債務的承受能力也不同。

 

　　《21世紀》：審計署最新報告顯示，截至2012年底，在地方政府負有償還責任的債務中，將近一半來自融資平臺。未來要逐步取消這些平臺公司嗎？

 

　　王朝才：國外沒有政府性融資公司這一說，未來平臺公司應逐步轉型，轉為私人公司。

 

　　現(xiàn)在很多平臺公司并不僅僅有政府公益項目，他們還在不斷擴展其他業(yè)務。未來，只需把平臺公司中涉及到政府的公益項目買下來，將這部分資產(chǎn)剝離出來；這樣就能實現(xiàn)私營轉型。

 

　　《21世紀》：現(xiàn)有地方有聲音，認為中央應該出臺對債務規(guī)范的整體性文件。對此，有何建議？

 

　　王朝才：審計報告中查出，部分地方用借來的錢，去投資房地產(chǎn)、修建樓堂館所等。這需要明確債務資金的用途。

 

　　我覺得有兩方面需要注意：一是，明確債務資金只能用于項目建設。政府投資房地產(chǎn)，肯定不如私人部門；借來的錢，一定要用在具體項目建設上。二是，要做好財務管理。用在項目上的舉債資金，如果主要花在人員經(jīng)費、吃喝玩樂上的話，效率是很低的；即，需要用好資金。

 

　　債務應該統(tǒng)一納入預算管理，舉債項目、資金用途、運行績效等，才會有外部監(jiān)督。這也是融資平臺有必要轉型的原因。

 

　　錢用在什么地方，要做好前期宏觀規(guī)劃。如市委書記、市長等可成立相應協(xié)調(diào)機制，結合政府工作報告，再根據(jù)年度實際可用資金，統(tǒng)籌規(guī)劃好資金用途。（來源：21世紀經(jīng)濟報道）